ข้อถกเถียงอย่างต่อเนื่องจากฝ่ายที่สนับสนุนให้ยุบรวมโรงเรียนขนาดเล็กตั้งอยู่บนเหตุผลว่าโรงเรียนขนาดเล็กใช้งบประมาณไม่คุ้มค่าเมื่อเทียบกับผลการสัมฤทธิ์ทางการศึกษา พวกเขามองว่ากระทรวงศึกษาธิการได้รับงบประมาณมากที่สุดในประเทศ ทางแก้จึงไม่ได้อยู่ที่การขาดงบประมาณ แต่อยู่ที่การบริหารงบประมาณอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ยิ่งบวกกับแนวโน้มการลดลงของประชากรด้วยแล้ว ยิ่งเป็นเหตุให้การยุบรวมโรงเรียนขนาดเล็กเป็นเรื่องชอบธรรม โดยอ้างว่าการโยกย้ายนักเรียนเข้าสู่โรงเรียนขนาดใหญ่นั้นจะช่วยลดต้นทุนต่อหัว เกิดการประหยัดจากขนาด (economy of scale) สามารถควบคุมคุณภาพ ทำให้ผลการศึกษาของนักเรียนดีขึ้น และตอบโจทย์การเข้าถึงการศึกษาที่ดีได้อย่างเท่าเทียม
คงไม่มีใครเถียงว่าหากเราสามารถให้การศึกษาที่ดีขึ้นในราคาที่ต่ำลงได้นั้นเป็นเรื่องที่ดี อย่างไรก็ตาม ผมเห็นว่าข้อเสนอและแนวทางการดำเนินนโยบายของฝ่ายที่เสนอให้ยุบโรงเรียนขนาดเล็กนั้นตั้งอยู่บนสมมุติฐานที่คลาดเคลื่อนอยู่สองประการ ประการแรกคือการวิเคราะห์ปัญหาการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศที่ผิดทาง และประการที่สองคือการขาดการตั้งคำถามถึงความต่อนิยาม “การศึกษาที่ดี” ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
การวางโจทย์การพัฒนาใหม่
วาทกรรมที่กำหนดกรอบการพัฒนาของไทยคือการพัฒนาแบบรวมศูนย์ รัฐส่วนกลางเป็นผู้ริเริ่มนโยบายขนาดใหญ่และกระจายนโยบายลงไปสู่ท้องถิ่นเพื่อให้คนในพื้นที่ทำตาม อาจมีความแตกต่างไปบ้างตามบริบทของท้องที่แต่แนวทางเป็นแบบบนลงล่างเสมอ แต่แนวการพัฒนาทั้งหมดนี้ไม่ใช่การริเริ่มโดยประชาชน แต่ปัญหาที่เราพบมานานมากแล้วเป็นปัญหาที่หลายคนทราบดีก็คือ การรวมศูนย์เป็นพัฒนาที่ไม่ตอบโจทย์คนในพื้นที่ ไม่มีความยั่งยืนและไม่ก่อให้เกิดการความเท่าเทียม หลายครั้งแนวนโยบายที่สั่งลงมาไม่สามารถทำได้จริงเพราะไม่ตอบสภาพความเป็นจริงในพื้นที่ มิหนำซ้ำยังบอกว่าที่นโยบายไม่ประสบความสำเร็จเพราะประชาชนยังไม่มีความรู้เพียงพอ แต่เมื่อประชาชนในท้องที่ที่ต้องการริเริ่มการพัฒนาด้วยตนเองก็ถูกรัดรึงด้วยกฎเกณฑ์จำนวนมากจนไม่สามารถขยับอะไรได้
กรอบคิดเรื่องการพัฒนาแบบนี้ส่งต่อมาสู่มุมมองต่อการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ด้วย นั่นคือเรามองว่าระบบการศึกษาที่ดีคือระบบการศึกษาที่เติมแรงงานเข้าไปในโครงสร้างเศรษฐกิจ แรงงานต้องพร้อมที่จะเคลื่อนย้ายเพื่อเข้าไปอยู่ในโรงงานหรือบริษัทเพื่อดึงดูดการลงทุนต่างชาติ เราเชื่อว่าถ้าเราสร้างเด็กเก่งเพียงหยิบมือหนึ่งให้กลายเป็นผู้นำ เราจะสามารถพัฒนาประเทศได้ ดังนั้น เด็กจะเรียนที่จังหวัดไหน ห่างไกลบ้านแค่ไหนไม่สำคัญ ขอแค่เพียงเขาได้บางอย่างที่เป็น “ความรู้” ก็พอ
ผมเห็นแย้งกับแนวทางการพัฒนารวมศูนย์แบบนี้อย่างสิ้นเชิง การพัฒนารวมศูนย์ไม่สามารถกระจายการพัฒนาออกไปสู่ชนบทได้จริง การย้ายที่อยู่เพื่อทำงานในเมืองแล้วส่งเงินกลับบ้านก็ไม่ได้ทำให้การพัฒนาเชิงโครงสร้างเกิดขึ้นได้ จะเห็นได้จากประสบการณ์ของคนอีสานจำนวนมากที่ส่งเงินกลับบ้านทุกเดือนแต่ก็ไม่ได้ทำให้จังหวัดในภูมิภาคอีสานพัฒนาจนทัดเทียมกรุงเทพฯ ได้เลย นี่เป็นหลักฐานของการพัฒนาที่เหลื่อมล้ำที่ยังคงเกิดขึ้นอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน
ดังนั้น สิ่งที่เราต้องการคือการเปลี่ยนความคิดและมองใหม่ว่าเราต้องการชุมชนท้องถิ่นที่เข้มแข็งเพื่อพัฒนาและเรียกร้องการจัดสรรทรัพยากรที่เป็นธรรมมากยิ่งขึ้น และการจะทำเช่นนั้นได้จะต้องสร้างพลเมืองที่อยู่ในท้องถิ่นที่เรียกร้องความเปลี่ยนแปลงโดยเสียงของพวกเขาเอง
นิยามการศึกษาที่ดีกับความสัมพันธ์กับพื้นที่
ข้อสรุปข้างต้นสำคัญและส่งนัยยะต่อการนิยาม “การศึกษาที่ดี” ของสังคม นั่นหมายความว่าการศึกษาที่ดีไม่ใช่แค่สามารถมีผลสัมฤทธิ์สูง แต่พวกเขาต้องเรียนรู้การเป็นส่วนหนึ่งของสังคม มีความรู้สึกภูมิใจและเป็นเจ้าของท้องที่ของพวกเขา การจัดระบบการศึกษาที่ดีและเป็นธรรมจึงผูกพันกับเป้าหมายทางสังคมและการสร้างพลเมือง
เมื่อมองในมุมนี้ จะเห็นว่าการยุบรวมโรงเรียนขนาดเล็กเข้าไปในโรงเรียนแม่เหล็กจึงไม่ได้พัฒนาการศึกษาในมิติเชิงพลเมืองเลย เพราะแม้แต่โรงเรียนใหญ่ในปัจจุบันก็เป็นพื้นที่ปิดที่แยกขาดออกจากชุมชนแวดล้อมโรงเรียน โรงเรียนขนาดใหญ่ที่ตั้งอยู่ในเมืองหรือโรงเรียนขนาดเล็กต่างก็มีกิจกรรมน้อยมากที่สัมพันธ์กับชุมชน อีกทั้งยังมองข้ามประเด็นที่ว่าสภาพความเป็นจริงของโรงเรียนที่ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนสูงก็มีความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้นภายในโรงเรียน ทั้งสองปัจจัยแสดงให้เห็นว่าการศึกษาต้องมองเรื่องความเป็นธรรมเชิงพื้น (spatial justice) ที่มากยิ่งขึ้น [1]
การศึกษาที่ดีต้องเกี่ยวกับการสร้างความเป็นพลเมืองและมีความสัมพันธ์กับท้องถิ่นและชุมชนที่โรงเรียนนั้นอาศัยอยู่ด้วย และโรงเรียนที่ใกล้บ้านมีศักยภาพที่จะตอบโจทย์การพัฒนานี้
โรงเรียนชุมชนกับการสร้างทุนทางสังคมและพลเมือง
โรงเรียนขนาดเล็กโดยเฉพาะโรงเรียนชนบทมีส่วนช่วยในการพัฒนาแบบมีชุมชนเป็นฐาน โดยสร้างให้เกิดสองปัจจัยด้วยกัน นั่นคือทุนทางสังคม (social capital) และพลเมืองที่มีส่วนร่วม (engaged citizen)
โรงเรียนขนาดเล็กมีส่วนสำคัญในการสร้างทุนทางสังคม [2] โดยเรานิยามทุนทางสังคมได้ว่าเป็นทรัพยากรประเภทหนึ่งที่เอื้อให้ปัจเจกและชุมชนมีอำนาจในการกระทำบางอย่าง ซึ่งเกิดขึ้นได้จากการมีความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและเครือข่ายทางสังคม ชุมชนที่มีต้นทุนทางสังคมสูงสมาชิกในชุมชนจะมีความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้น ช่วยเหลือเกื้อกูลกันและกัน ที่สำคัญคือมีการยึดถือเป้าหมายและคุณค่าร่วมกันของชุมชน ส่งผลให้กิจกรรมต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากคนในชุมชนเอง ทุนทางสังคมยังส่งนัยยะทางการเมืองด้วยเพราะมันทำให้เกิดการมีส่วนร่วมของคนในชุมชน และทำให้การรวมตัวเพื่อเป้าหมายบางอย่างเกิดขึ้นได้ ดังนั้น Robert Putnam เห็นว่าทุนทางสังคมเป็นปัจจัยสำคัญของการสร้างสังคมประชาธิปไตย [3]
โรงเรียนชุมชนมีส่วนช่วยสร้างต้นทุนทางสังคมในสองทาง กล่าวคือ โรงเรียนเป็นที่บ่มเพาะคนที่จะเข้าไปอยู่ในชุมชนนั้นๆ เด็กก็จะมีเพื่อนที่โตมาในละแวกเดียวกัน ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลเกิดขึ้นแบบช่วยเหลือเกื้อกูลนี้ทำให้ชุดคุณค่าของชุมชนนั้นเกิดขึ้น เช่น มีวิสัยทัศน์ในการพัฒนาบ้านเกิดของพวกเขาร่วมกัน ในอีกทางหนึ่ง โรงเรียนในชนบทไม่ได้ทำหน้าที่จัดการเรียนการสอนเพียงอย่างเดียว แต่ตัวอาคารยังถูกใช้เป็นพื้นที่ให้ชุมชนได้ทำกิจกรรมต่างๆ ร่วมกันด้วย จึงมีหน้าที่เชื่อมประสานการศึกษาเข้ากับชุมชน [4] โรงเรียนสามารถเป็นพื้นที่สร้างความสัมพันธ์ข้ามรุ่น (intergenerational relationship) และเป็นพื้นที่ของความหมาย [5]
ปัญหาที่เราพบเมื่อเด็กถูกส่งไปเรียนต่างถิ่นก็คือเขาขาดทุนทางสังคมทันทีทั้งในสถานที่ใหม่และในชุมชนเดิม ปัญหานี้ขัดแย้งกับทิศทางการพัฒนาที่พยายามผลักดันให้ผู้ประกอบการหน้าใหม่กลับคืนถิ่นเพื่อสร้างการพัฒนา เพราะหากไม่มีเพื่อนหรือคนรู้จักในชุมชน โอกาสในการจะสร้างธุรกิจที่ยั่งยืนก็เป็นไปได้ยาก
ในประเด็นต่อมาโรงเรียนขนาดเล็กมีศักยภาพอย่างมากในการสร้างพลเมืองที่มีส่วนร่วมทางการเมือง สามารถสร้างห้องเรียนที่ก่อให้เกิดความรู้สึกเป็นพลเมืองที่ยึดโยงกับพื้นที่ เมื่อโรงเรียนและชุมชนมีความสัมพันธ์อย่างแน่นแฟ้น โรงเรียนจะใช้ปรากฏการณ์ต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในชุมชนเป็นตัวอย่างเพื่อการสะท้อนการเรียนรู้กับเด็กๆได้ มีการศึกษาวิจัยที่ชี้ว่าโรงเรียนที่พานักเรียนไปศึกษาชุมชนท้องถิ่นจะมีโอกาสในการสร้างอัตลักษณ์ของนักเรียนได้มากกว่า และสร้างความรู้สึกรับผิดชอบต่อท้องที่ (responsibility for the locality) ในระดับปัจเจกและกลุ่ม ซึ่งจะนำไปสู่การมีส่วนร่วมของพลเมืองและความรู้สึกภูมิใจในท้องถิ่น [6]
ทั้งนี้ ไม่ได้แปลว่าโรงเรียนขนาดเล็กทุกโรงเรียนจะสามารถทำให้เกิดผลลัพธ์ทางสังคมเหล่านี้ แน่นอนว่าต้องมีการเปลี่ยนวิธีการเรียนการสอนเพื่อใช้ประโยชน์จากความใช้ชิดกับชุมชนอย่างเต็มที่ เช่น ใช้การเรียนการสอนโดยใช้ชุมชนและการวิจัยเป็นฐานยังเป็นเครื่องมือสำคัญ ซึ่งจะก็ต้องได้รับการสนับสนุนจากรัฐทั้งด้านบุคลากรและทรัพยากร และแน่นอนว่าไม่ใช่การยุบโรงเรียนทิ้ง
กระบวนการที่มีส่วนร่วมและเป็นประชาธิปไตย
แน่นอนว่าในทางการเมืองแล้วจำเป็นต้องเกิดการตัดสินใจแลกว่าจะเลือกใช้ทรัพยากรอย่างไรจึงจะคุ้มค่า และนโยบายการศึกษาก็เป็นส่วนหนึ่งของการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้นมันจึงต้องคำนึงถึงและสอดรับไปกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจ-สังคมภาพใหญ่ที่ต้องการการกระจายอำนาจที่มากขึ้น
คำถามสำคัญก็คือนโยบายการยุบโรงเรียนขนาดเล็กส่งผลให้เราเราต้องแลกบางสิ่งอยู่ใช่หรือไม่? เรากำลังแลกความมีประสิทธิภาพในการบริหารระยะสั้นกับโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาและการพัฒนาที่เท่าเทียมในระยะยาวอยู่หรือไม่ ผู้วางนโยบายต้องมองภาพในระยะยาวขึ้นและกว้างขึ้นว่าจะเกิดอะไรขึ้นกับเด็กและชุมชนหากโรงเรียนของพวกเขากำลังจะหายไป
ไม่ว่าคำตอบจำตอบจะเป็นอย่างไร สิ่งที่น่าจะเกิดขึ้นคือการให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบต่อนโยบายได้มีโอกาสตัดสินใจว่าโรงเรียนไหนควรถูกยุบและมีความเหมาะสมแค่ไหน ไม่ใช่การสั่งการจากส่วนกลางโดยที่ชาวบ้านไม่ได้มีส่วนแสดงความคิดเห็นใดๆ มิเช่นนั้นแล้วการยุบโรงเรียนขนาดเล็กจะนับเป็นกระทำที่สวนทางกับการกระจายอำนาจทั้งในเชิงเนื้อหาและกระบวนการ
[1] อ่านเพิ่มเติมเกี่ยวกับการศึกษาและความเป็นธรรมเชิงพื้นที่ได้ใน Beach, D., From, T., Johansson, M., & Öhrn, E. (2018). Educational and spatial justice in rural and urban areas in three Nordic countries: a meta-ethnographic analysis. Education Inquiry, 9(1), 4-21.
[2] Flint, N. (2011). Schools, communities and social capital: Building blocks in the ‘Big Society’. Nottingham: NCSL.
[3] Putnam, R. D. (2000). Bowling alone: The collapse and revival of American community. Simon and schuster.
[4] Bagley, C., & Hillyard, S. (2014). Rural schools, social capital and the Big Society: a theoretical and empirical exposition. British Educational Research Journal, 40(1), 63-78.
[5] อ่านเพิ่มเติมเรื่องประสบการณ์ในการปิดโรงเรียนขนาดเล็กในประเทศกลุ่มนอร์ดิกได้ในงานชอง Autti, O., & Hyry-Beihammer, E. K. (2014). School Closures in Rural Finnish Communities. Journal of Research in Rural Education, 29(1).
[6] Flint, N. (2011).
ผู้เขียน : ภี อาภรณ์เอี่ยม
เรียบเรียง : พจนา อาภานุรักษ์
ออกแบบ : อรสุมน ศานติวงศ์สกุล
